委动态
栏目导航

新基建登台唱戏 PPP 大有可为

 二维码 12
发表时间:2020-09-08 08:54

    新基建登台唱戏 PPP 大有可为

□ 国务院发展研究中心研究员 孟 春


     2020 3 4 日中共中央政治局常务委员会召开会议,会议指出,要加大公共卫生服务,应急物资保障领域投入,加快 5G 网络、数据中心等新型基础设施建设进度。新基建正逐渐成为应对经济下行的重要措施,既可以稳投资,又可以促进我国产业转型升级,释放经济潜力。与传统基础设施建设相比,新基建的最主要特点就是市场化投资方式,而 PPP 模式,可以将不同类型、不同期限、不同需求的项目进行集合捆绑,并通过综合性的盈亏计算实现项目的平衡。特别是PPP 在我国经历了六年多的发展,监管越发严格、操作愈发规范,并且其固有的服务基建的特性,加之当前的地方政府财政困境,使得 PPP 在新基建的建设中将发挥巨大的作用。

一、应对经济下行压力,新基建或成新的风口

  从内部看,受经济转型影响,2019 年国内经济逐季放缓,全年 GDP 增速为 6.1%,创近 20 年新低,虽处于平稳运行区间,但下行压力明显,消费、投资总体下行趋势不改,主要宏观经济指标仍在下行通道中,向好指标多与刺激性、一次性因素相关;从外部看,进出口受国际贸易形势和世界经济下行的叠加影响,何时企稳尚不确定。缓解经济下行压力,目前来看最佳的措施还是向基建投资要潜力。从短期看,基建投资可以有效缓解疫情对经济的影响,利用其“乘数效应”达到“稳增长、稳就业、稳投资”的效果;长期看,基建投资可以有效缓解经济下行的压力,降低运输成本、释放巨大的积极潜力,推动经济高质量发展。

   新基建作为基建领域的新兴势力,虽然目前所占比重不大,但其蕴含着巨大的发展潜力。一方面,目前全社会正在加快数字化升级,数字经济的发展离不开5G、大数据、人工智能、云计算等新基建的支撑。另一方面,新型基础设施更多是对传统基建的扩展,兼顾了稳增长和促创新双重任务。人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设将带动通讯、计算机和电子等相关行业产品需求。这些新型基础设施既是制造业转型升级的关键,同时又能激发更多新增需求。因 此,从短期看,传统基建仍是当前稳增长的主导力量,但是从长远的社会经济发展来看,随着政策的不断引导和信息技术的持续发展,新基建将发挥巨大的作用,成为新一轮的风口。二、PPP 与新基建有天然的契合性3 4 日,中共中央政治局常务委员会同时提出新基建要注重调动民间投资积极性。与传统基础设施项目最大的不同,本次新基础设施更加依赖于数字化技术,而 PPP 与新基建具有天然的契合性,二者相辅相成,互相推动,有利于政府治理体系现代化和治理能力的快速提升。

  根据相关数据统计,在全国已经落地的 16.51 万 亿 PPP 项目中,包括信息网络建设、光电、充电桩、生物质能、智慧城市、科技等新基建项目投资仅为1141.24 亿元,占比 0.67%;而垃圾发电、轨道交通和片区开发等相关领域新基建项目占比 14.96%

首先,PPP 可提高新基建项目的整体运行相率。新基建包括 5G 基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据、人工智能、工业物联网。其中,5G 基建、特高压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩是完全可以通过使用者付费来自求平衡的项目。早在 2015 10 9 日,国务院办公厅就下发了《关于加快电动汽车充电基础设施建设的指导意见》,鼓励社会资本进入充电站建设领域。其中,PPP 模式得到大力推广,该模式提高了项目整体建设运营效率。

  其次,PPP 可缓解新基建建设中政府的财政困境。新基建的发展融资需求大,建设周期长,叠加当前地方政府财政压力不断加大的背景下,单纯的依靠政府投资难以为继。根据财政部公布的 2019 年预算和实际执行情况,全国一般公共预算收入增长率距离年初 5%的目标,差 1.2 个百分点;而支出则超过预算安排的增长率 1.6 个百分点,留有缺口 5748 亿元。这个缺口的解决,无论是动用财政存量资源弥补,还是以债务形式留给未来弥补,都会增加 2020 年的收支压力,PPP 无疑是一个不错的选择。

  最后,新基建给 PPP 带来新应用空间和内涵。新基建是政府投资引导,但主要仍需由包括企业投资在内的各类社会投资,注重政府引导、吸引社会资本的PPP 模式将会发挥作用。新基础设施更依赖于数字化技术,这并不是地方政府和政府平台公司的核心能力。因此,只有少数新基建项目可以单独由地方政府或其平台公司投资实施,更多的将由具备技术能力的市场主体通过市场化模式自行商业化实施,或者与地方政府合作实施,这给 PPP 模式带来了新的内涵和应用空间。

三、新基建领域推行 PPP 模式的核心意义

在新型城镇化加速推进大背景下,城际高速铁路、城市轨道交通、教育、医疗、5G 网络等基础设施建设将成为城市新型基础设施领域的最大短板。新基建领域引入 PPP 模式,可以调动民间投资积极性,加大补短板力度。

  一是发挥社会资本专业优势,提高服务效率和品质。提高公共服务的效率与品质,降低公共服务的成本,并引入竞争机制,打破原公共服务行业的垄断,提高整个公共服务行业的服务效率与品质。PPP 模式本质上是一种公共服务效率提升机制———“让专业的人做专业的事情”。

  二是建立高效、流通的 PPP 市场机制。将新基建领域的分割市场转变为统一市场,推动我国发达地区在 5G、轨道交通、污水处理、城市供水等公用事业行业已经积累的先进技术和管理经验技术,复制、移植到欠发达地区,有利于打造中国本土具有国际影响力的公共事业行业世界级跨国企业。

  三是 PPP 模式既具有融资功能,又有利于专业运营服务的引进。PPP 不仅是一种融资机制,更是一种长期合作机制和管理机制。如北京地铁四号线中北京市政府的关注点不是 PPP 模式的融资功能,因为总投资的 70%都由政府负责,而是香港地铁的运营技术、专业能力、经验以及地铁文化。引入香港地铁,有利于北京地铁行业学习先进技术与管理经验,提升整个地铁行业的服务效率与品质。

  四、积极探索 PPP 推动新基建的发展首先,创新与规范并举,充分发挥 PPP 的积极作用。对补短板的公路、铁路、城建、物流、生态环保、社会民生等基础设施项目,在投资回报机制明确、收益可靠、风险可控前提下,可允许在不超过 5 个百分点的幅度内适当降低项目资本金最低比例。同时,在 PPP助力新基建的过程中,要严把质量关,严格进行“两论”,不可因积极推动新基建而因小失大。其次,优化营商环境,为 PPP 高质量发展创造条件。新基建项目周期长,时间可能跨多届政府,因此要进一步加强顶层设计,完善法律法规制度。加强全生命周期管理,提升管理效能。健全政府增信机制,政府作为合同一方,履约付费至关重要,凡是合法合规、社会资本按照合同约定达到绩效评价标准的,政府必须按照约定付费。再次,坚定开放格局,通过 PPP 模式助力企业“走出去”。新基建的建设目前正在中国达成共识,相信不久的将来国际上各国家也会加强新基建的建设,因此应积极思考如何通过 PPP 助力新基建的模式应用,助推中国企业走出去,未雨绸缪,提前思考,从而更好地实现与国际社会“共商、共建、共享”的格局。

  五、注意处理好 PPP 在新基建中运用的几个问题首先,明确新基建 PPP 模式的适用范围。在新基建 PPP 模式下,社会资本为政府提供新基建产业规划设计咨询、土地整理、基础设施建设、公共配套建设、产业发展和城市运营维护等服务并获得诸如土地增值、物业经营、政府奖励补贴、产业服务、资产增值等收益。

其次,选择合格的长期型社会资本。新基建 PPP 模式中社会资本方负责新基建的产业发展战略研究、产业发展规划和产业招商标准,新基建涉及领域前沿且复杂,对社会资本的投资能力、运营能力提出了更高的要求,能否立足于一个完整的新基建产业链或产业集群规划为入住企业发展营造良好的产业环境,并且对不同项目之间的时间、空间、利益进行统筹关系的模式能否持续。因此,政府在选择社会资本方时要对社会资本方的融资、运营、服务、资源利用、平台式整合等领域的能力进行综合考虑,一般选择具有较强融资能力的大型综合运营商,或是包括金融机构在内的财务投资者和以运营商为主的专业投资者等多家企业组成的联合体。最后,设置合理的激励机制。PPP 的核心理念就是“风险分担、利益分享”,而这也是激励机制设置的关键原则。在合理的激励机制下,社会资本完成的考核指标越好、所得回报越多,这就能够保证政府与社会资本目标的一致性,又能够充分调动社会资本和产业投资主体的积极性。因此,在设计激励机制时,一方面,将财政收入、GDP、民生、就业、生态等系列指标量化成完整的对社会资本的绩效考核标准,但在权重上要加大对项目产业发展质量的考核。另一方面,因为新基建 PPP 项目一般周期都比较长,因此可以根据项目的具体情况将较长的生命周期细分为几个契约期,按照不同阶段具有侧重性的考量。